Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej regulują przepisy art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego (KPA). W przeciwieństwie do uchylenia i stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia, ma ona na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która jest wadliwa.

Przesłanki twierdzenia nieważności decyzji administracyjnej

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określa art. 154 KPA, stanowiąc, że  organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Każde naruszenie przepisów o właściwości, czyli wydanie decyzji przez organ inny niż ten, któremu prawo przyznaje kompetencje do wydania danego rodzaju decyzji, będzie podstawą do stwierdzenia jej nieważności niezależnie od jej merytorycznej poprawności. Ze względu na ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażającą się w tym, że raz wydaną ostateczną decyzję można zmienić lub uchylić tylko w trybie przewidzianym wprost przez przepisy prawa, każda decyzja wydana w sprawie, jaka została już uprzednio rozstrzygnięta decyzją, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, będzie nieważna. Również skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania (np. skierowanie decyzji do członka zarządu spółki zamiast do spółki) jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Jeśli jednak decyzja skierowana została jednocześnie do kilku podmiotów (w naszym przykładzie do spółki i do członka jej zarządu), możliwe jest stwierdzenie jej nieważności tylko w części, to jest w stosunku do podmiotu, który nigdy nie był stroną postępowania.

Niewykonalność decyzji jako przyczyna stwierdzenia jej nieważności musi istnieć w dacie wydania decyzji i mieć charakter trwały, niedający się usunąć. Może ona wynikać z przyczyn faktycznych albo prawnych, to jest istnienia przepisu prawnego przewidującego zakaz lub nakaz sprzeczny z treścią decyzji. Niewykonalności faktycznej nie należy mylić z ekonomiczną czy fizyczną trudnością w wykonaniu decyzji; miernikiem niewykonalności nie będzie więc niewspółmierny koszt wykonania decyzji. Nie można zatem uznać np. nakazu rozbiórki za niewykonalny z tego powodu, że jego wykonie wiąże się z niewspółmierną startą zobowiązanego. Szczególnym wypadkiem niewykonalności decyzji  o prawnym charakterze jest decyzja, której wykonanie stanowiłoby czyn zagrożony karą. Jest to bowiem sytuacja, w jakiej w systemie prawnym istnieje zakaz działania, jakie nakazywałaby nieważna decyzja. Przez czyn zagrożony karą w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć zarówno czyn stanowiący przestępstwo lub wykroczenie, w tym przestępstwo lub wykroczenie skarbowe , jak i czyn zagrożony karą administracyjną lub stanowiący przewinienie dyscyplinarne, jeśli ustawa przewiduje taką odpowiedzialność.

Okoliczność wydania decyzji bez podstawy prawnej zachodzi wówczas, gdy:

• organ administracyjny wydaję decyzję w sprawie, w której przepisy prawa nie przyznają władztwa administracji publicznej (np. decyzje o zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na sprzedaży odzieży, gdyż żaden przepis prawa nie wymaga uzyskania takiego zezwolenia) albo z przekroczeniem kompetencji przyznanych temu organowi;
• wydano decyzję o treści nieprzewidzianej prawem w ramach danego rodzaju postępowania (np. w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę z uwagi na przerwanie budowy na okres dłuższy niż 3 lata, organ administracji nie może badać przesłanek stwierdzenia nieważności takiej decyzji [np. tego, czy została ona wydana przez właściwy organ] i stwierdzić jej nieważności);
• organ z urzędu dokonuje czynności, które może podjąć wyłącznie na wniosek (np. postanowienie o przywróceniu terminu może zostać wydane tylko na wniosek strony);
• organ wydaje decyzje w sprawie, która załatwiona powinna być w innej formie, np. przez wydanie zaświadczenia albo dokonanie czynności materialno-technicznej.

W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę najczęściej będziemy mieć do czynienia z przesłanką stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Przez prawo w tym kontekście należy rozumieć przepisy aktów prawa powszechnie obowiązującego i przepisy aktów prawa miejscowego, tak o charakterze procesowym, jak i materialnym. W przeciwieństwie do poprzednio omówionej przesłanki, w tym wypadku istnieje norma prawna, która została naruszona. Naruszenie takie musi być rażące, aby mogło stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, tj. musi być oczywiste, wyraźne i bezsporne. Z oczywistym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, zatem rażąco może być naruszony tylko przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Warszawa 2023). Nadto należy wziąć pod uwagę skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.3.2020 r., sygn. akt II OSK 2173/18).

Jako przykład rażącego naruszenia prawa formalnego można podać naruszenie procedury poprzez brak prawidłowego powiadomienia stron o wszczęciu postępowania (wyrok NSA z dnia 8.4.2002 r., sygn. akt I SA 1159/00) albo rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi (wyrok NSA z dnia 10.11.1999 r., sygn. akt IV SA 2273/98).

Niezgodność z MPZP albo decyzją o warunkach zabudowy jako przesłanka stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę

Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, może stanowić rażące naruszenie prawa materialnego będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2023 r., II OSK 559/21). Należy podkreślić, że w takim przypadku dochodzi do naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane, który stanowi że organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jest to istotne, gdyż o ile przepisy planów miejscowych często bywają nieprecyzyjne, a taki nieprecyzyjny przepis nie może być naruszony w sposób oczywisty, o tyle  powołany przepis prawa budowlanego (35 ust. 1 pkt 1) ma opisaną wyżej cechę jasności i nie wymaga stosowania wykładni, zatem może być rażąco naruszony.

Jednak nie każde naruszenie tego przepisu musi prowadzić do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, jak już wskazano wyżej, naruszenie takie musi być rażące, czyli prowadzić do niemożliwych do zaakceptowania skutków.

Rażącym naruszeniem będzie naruszenie zakazu lokalizacji budynków mieszkalnych w strefie uciążliwości, co sąd wyrokujący uzasadnił wskazując, że naruszenie tego zakazu stanowi nie tylko uchybienie jednoznacznemu przepisowi MPZP, ale również skutkuje naruszeniem zasad ochrony środowiska i potencjalnym narażeniem osób korzystających z nieruchomości zlokalizowanej w strefie uciążliwości na negatywne konsekwencje z tym związane. Decyzja sprzeczna z tymi wymogami musi zostać zatem oceniona jako niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, skoro narusza szereg wartości prawnie chronionych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/23).

Za rażące naruszenie Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3770/19) nie uznał zatwierdzenia projektu budowlanego, w którym przewidziano dach na budynku magazynowo-składowym o kącie nachylenia połaci mniejszym niż przewidziany w planie miejscowym wskakując, że istotne jest (…) także to, aby skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, nie dały się pogodzić z wymaganiami praworządności, tzn. że zaistnieją gospodarcze lub społeczne efekty naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Taka sytuacja nie zachodzi, gdy w najbliższym otoczeniu inwestycji znajdują się budynki o zbliżonej geometrii dachu. Przekroczenie linii zabudowy również nie musi stanowić rażącego naruszenia w okolicznościach konkretnej sprawy. W wyroku z dnia z dnia 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1607/22, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku, w jakim budynek został częściowo usytuowany na terenie przeznaczonym pod zieleń, należy wziąć pod uwagę (…) rozległy obszar działki inwestycyjnej oraz stosunkowo niewielki gabarytowo budynek (…). Dlatego omawiane przekroczenie terenu wyznaczonego pod zabudowę w niewielkim stopniu uszczupliło teren przeznaczony pod zieleń parkową.

O ile zatem nie powinno dojść do sytuacji, w jakiej organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda decyzję o pozwoleniu na budowę niezgodną z planem miejscowym lub warunkami zabudowy, gdyż sytuacja taka stanowi naruszenia prawa i w przypadku złożenia odwołania powinna ona zostać uchylona lub zmieniona, to nie musi być ona być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Przeszkody do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę

Zgodnie z przepisem art. 37b ust. 1 prawa budowlanego nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat. Przepis ten został wprowadzony ustawą, która weszła w życie 19.09.2020 r. Nie ma wątpliwości, że  ma on zastosowanie do decyzji wydanych po tej dacie, z uwagi na niejasność przepisów przejściowych, w zakaresie decyzji wydanych wcześniej prezentowane są równe poglądy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2074/21, stwierdził, że cytowany przepis ma również zastosowanie do decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również gdy postępowanie takie zostało wszczęte jeszcze przed 19.9.2020 r. Takie samo stanowisko zajął Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w wyjaśnieniach pod znakiem DAB-II.054.2.2021 z dnia 25.02.2021 r. Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1052/22.

Art. 156 § 2 KPA przewiduje 2 przeszkody stwierdzenia nieważności decyzji. Pierwszą jest upływ 10 lat o dnia doręczenia decyzji stronie. Oznacza to, że w przypadku, w jakim uznano by, że przepis art. 37b ust. 1 nie ma zastosowanie z uwagi na datę wydania pozwolenia lub wszczęcia postępowania, to granicę czasową ustalać będzie art. 156 § 2 KPA.

Drugą przewidzianą w nim przeszkodą w stwierdzeniu nieważności decyzji jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. W odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę ta przesłanka nie będzie miała zastosowania. Analiza orzecznictwa i piśmiennictwa prowadzi do wniosku, że nawet realizacja inwestycji i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie są nieodwracalnymi skutkami prawnymi (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2525/20). Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1408/23), z nieodwracalnością skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 KPA, mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Stwierdzeniu nieważności decyzji (…) nie stoi na przeszkodzie fakt zrealizowania inwestycji (co niewątpliwie wiązało się z uzyskaniem przez inwestora wielu decyzji, zawarciu umów, a także poniesieniem kosztów), nie stanowi on bowiem nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w dyspozycji ww. przepisu. (…) Nieodwracalność skutków prawnych z art. 156 § 2 KPA należy bowiem rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej. Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy więc ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt.

Postępowanie i skutki stwierdzenia nieważności pozwolenia

Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wszczyna się na wniosek strony albo z urzędu. Organem właściwym do prowadzenia postępowania jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał pozwolenie, czyli w większości przypadków wojewoda.

Stronami postępowania są co do zasady te same podmioty, co w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu, tj. inwestor i sąsiedzi, których nieruchomości znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji. Możliwe jest stwierdzenie nieważności tak ostatecznej, jak i nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Postępowanie kończy się wydaniem decyzji. Co do zasady dopiero ostateczna decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę powoduje konieczność przerwania prac, gdyż eliminuje pozwolenie z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Organ właściwy do wydania takiej decyzji może jednak wstrzymać wykonanie pozwolenia z urzędu lub na wniosek strony, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo istnienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje w formie postanowienia, na które stronom służy zażalenie.