Wpływ stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na decyzję o pozwoleniu na budowę

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: „MPZP”) powoduje stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki od momentu uchwalenia planu miejscowego, w związku z czym usunięte postanowienia planu należy traktować tak, jakby nigdy nie istniały w obrocie prawnym. W przypadku stwierdzenia nieważności planu w całości, uznaje się, że dany MPZP dla objętego nim obszaru nigdy nie obowiązywał.

Stwierdzenie nieważności MPZP w części powoduje, że akt ten w pozostałej części zachowuje swoją moc i obowiązuje.

Sprawa, która była przedmiotem aktu uznanego za nieważny, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jego wydaniem.

Powyższe wnioski zostały potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., wyraził pogląd:

„Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego.”

Podobnie również rozstrzygnął NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r.:

,,W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją “nieważności aktu” jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.’’

Jak już wskazano, skutkiem stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyeliminowanie tej uchwały z obrotu prawnego. Z dniem wydania prawomocnego wyroku uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność przestaje wywoływać skutki prawne, czego konsekwencją jest utrata przez inwestora wynikających z niej praw. W takiej sytuacji organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę traci podstawę orzekania. Nie może bowiem orzec o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie MPZP wyeliminowanego z obrotu prawnego.

Jeżeli w momencie wydania prawomocnego wyroku stwierdzającego nieważność MPZP nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę (dalej: „PNB”) czy też zamienne pozwolenie na budowę (dalej: „ZPNB”), to niemożliwa staje się realizacja jednego z obligatoryjnych elementów procedury zmierzającej do udzielenia inwestorowi PNB lub ZPNB – czyli weryfikacja, czy złożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami MPZP. Obowiązek weryfikacji zgodności wniosku o wydanie pozwolenia na budowę lub ZPNB z ustaleniami MPZP wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Zatem wskutek prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność MPZP (jeśli ta nieważność dotyczy terenu objętego wnioskiem) organ odmówi wydania tej decyzji.

Warto w tym miejscu warto poruszyć jeszcze kwestię co w sytuacji, gdy zostanie wydane ZPNB, które następnie w skutek zaskarżenia zostanie uchylone?

Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zmieniającej w tej części decyzję o pozwoleniu na budowę oznacza, że pozostawione zostały bez zmian pozostałe warunki zawarte w pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części. Złożenie wniosku o uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i w konsekwencji jej uchylenie, w trybie postępowania nadzwyczajnego z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: „k.p.a.”), nie powoduje utraty bytu prawnego decyzji podstawowej. W wyroku WSA z dnia 15 listopada 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1832/10) wskazano, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2019 r. (syg. akt II SA/Gd 394/19) wskazano zaś, że „w wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a ust. 1 p.b. to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, jednak – ze względu na przedmiot – są one ze sobą powiązane”. Fakt, że są to dwie odrębne decyzje powoduje, że w sytuacji, w której wyeliminowane z obrotu prawnego zostanie ZPNB, w mocy nadal pozostanie pierwotne PNB. W związku z tym inwestor może realizować przedsięwzięcie budowlane według pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje nadal w obrocie prawnym, chyba, że przyczyna wyeliminowania z obrotu (stwierdzenia jej nieważności ) ZPNB jest taka sama jak pierwotnego PNB.W takim przypadku z obrotu mogą być wyeliminowane obie wadliwe decyzje (PNB i ZPNB).

Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności MPZP. Z tego też względu przyjrzeć się należy orzecznictwu sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 729/17) wskazano, że „stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia
z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie’’ .

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 723/18) wskazano zaś, że „z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Stąd dokonywana analiza skutków stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie pozostaje aktualna w kwestii orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa”

Przedstawione wyżej poglądy są dominujące. Wynika z nich, że prawomocne pozwolenie na budowę wydane w oparciu o MPZP, wobec którego stwierdzono później nieważność zachowuje swoją moc i można na jego podstawie rozpocząć proces inwestycyjny.  Należy mieć jednakże na uwadze, w sytuacji, w której wszczęto by postępowanie o stwierdzenie nieważności PNB sprawa byłaby oceniana przez Sąd indywidualnie i nie można jednoznacznie z góry przesądzać o wyniku takiego postępowania.

Jak już wskazywano, wskutek prawomocnego wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność MPZP organ odmówi wydania tej decyzji. W skutek nieważności MPZP powstanie „luka planistyczna”. Gdy bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego, którego nieważność następnie stwierdzono, na obszarze objętym MPZP nie obowiązywał plan miejscowy, nieważność MPZP będzie oznaczała powrót do stanu braku planu miejscowego, a tym samym zainwestowanie nieruchomości będzie wymagało przed uzyskaniem decyzji PNB uzyskanie również decyzji WZ. Inaczej kształtować się będzie sytuacja, gdy na danym terenie obowiązywał inny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został uchylony na mocy art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. W wyroku NSA z dnia z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II OSK 2646/12), wskazano, że ,,Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w tej sprawie normy prawnej z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku [na skutek stwierdzenia nieważności przez WSA w Krakowie – przyp.]. Stąd w takiej sytuacji prawnej i faktycznej od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/2007 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno”

Analogiczne wnioski zostały następnie przyjęte m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 768/17), zgodnie z którym: ,,Stwierdzenie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nieważności danego aktu normatywnego (uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p.) prowadzić musi do następczego (z mocą wsteczną) uznania – na zasadzie fikcji prawnej – że akt ten nigdy nie wszedł w życie i od początku nie wywołał żadnych związanych z tym skutków prawnych, a w szczególności, że nie derogował skutecznie przepisów, które miał zastąpić’’.

A także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 434/14), gdzie wskazano, że „stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1508/11 nieważności uchwały Rady Gminy R. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc. Dotyczy to więc także § 23 powyższej uchwały Rady Gminy R., który stanowił, że “tracą moc obowiązującą ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie’’.

Na tej podstawie należy zatem przyjąć, że na skutek stwierdzenia nieważności MPZP, przyjmuje się fikcję, iż MPZP nigdy nie został uchwalony, w tym nie spowodował skutków, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie uchylił uprzednio obowiązującego MPZP na tym terenie. Tym samym, na skutek stwierdzenia nieważności MPZP, ponownie wchodzi w życie MPZP bezpośrednio obowiązujący na danym obszarze przed uchwaleniem MPZP, którego nieważność stwierdzono.

Podsumowując ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności MPZP na wydane wcześniej decyzje PNB. Przesłanką do stwierdzenia nieważności jest brak podstawy prawnej w dniu wydania decyzji. Ponieważ nie istnieją przepisy szczególne stwierdzające w takim przypadku nieważność PNB, należy uznać, że nie można zastosować sankcji nieważności do decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie MPZP uznanego przez sąd za nieważny w późniejszej dacie. Tym samym inwestor posiadający prawomocne PNB w dacie stwierdzenia nieważności MPZP może na jej podstawie realizować inwestycję.